一、導(dǎo)言：

中國(guó)正在建設(shè)全世界最大的國(guó)家公園體系

黨的二十大報(bào)告指出：中國(guó)共產(chǎn)黨的中心任務(wù)就是團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)全國(guó)各族人民全面建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)。中國(guó)式現(xiàn)代化是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化，國(guó)家公園建設(shè)是實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生的重大措施，也是實(shí)現(xiàn)中國(guó)式綠色現(xiàn)代化的偉大實(shí)踐，既是建設(shè)生態(tài)文明的內(nèi)在要求，更是打造美麗中國(guó)的重要標(biāo)志。

國(guó)家公園是國(guó)家劃定和管理的，以實(shí)現(xiàn)資源有效保護(hù)和可持續(xù)利用的特定區(qū)域[1]。國(guó)家公園沒(méi)有全球通用的概念，但一般認(rèn)為其有三方面共性特點(diǎn)：一是為較高價(jià)值的保護(hù)地；二是兼顧保護(hù)與利用，為公眾提供多種服務(wù)；三是國(guó)家對(duì)其管理要承擔(dān)重要責(zé)任[2]。由于各個(gè)國(guó)家的公園起源、管理體制、法律體系等不同，國(guó)家公園的建設(shè)存在很大的差異[3-6]，西方發(fā)達(dá)國(guó)家國(guó)家公園建設(shè)起步較早，積累了一些成功的經(jīng)驗(yàn)[7-11]，我們可以學(xué)習(xí)借鑒、集成創(chuàng)新，發(fā)揮特色優(yōu)勢(shì)，達(dá)到后來(lái)者居上，引領(lǐng)21世紀(jì)世界國(guó)家公園體系建設(shè)。

國(guó)家公園是自然瑰寶、國(guó)之大器，是國(guó)家綠色（生態(tài)）財(cái)富、文化財(cái)富、傳承財(cái)富。國(guó)家公園是中國(guó)自然保護(hù)地體系的重要組成部分，是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要保障，是國(guó)家和地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力，是促進(jìn)中國(guó)與世界文化交流融合的重要窗口[12]。建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系，是貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想的重大舉措，是黨的十九大報(bào)告提出的重大改革任務(wù)，是國(guó)家現(xiàn)代化進(jìn)程中的重要發(fā)展創(chuàng)新。加快推進(jìn)國(guó)家公園建設(shè)，加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)與建設(shè)美麗中國(guó)，也是積極響應(yīng)黨的二十大報(bào)告提出的“推進(jìn)以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系建設(shè)”號(hào)召，這是邁向第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)的一個(gè)重要進(jìn)程，反映了我國(guó)從工業(yè)化到現(xiàn)代化，從現(xiàn)代化到綠色現(xiàn)代化，再到人與自然和諧共生的現(xiàn)代化發(fā)展道路的大勢(shì)所趨，體現(xiàn)了我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化從“三位一體”，到“四位一體”，再到“五位一體”總體布局的不斷拓展和深化。因此，在我國(guó)廣袤的國(guó)土上創(chuàng)建獨(dú)特的國(guó)家公園體系意義重大，通過(guò)“前人栽樹(shù)、后人乘涼”，“前人種竹、后人入園”，“前人造福、后人享用”，可以為子孫后代留下寶貴的自然資產(chǎn)與生態(tài)財(cái)富。為此，2022年習(xí)近平總書(shū)記明確指出，中國(guó)正在建設(shè)全世界最大的國(guó)家公園體系。

我國(guó)國(guó)家公園的建立是一個(gè)不斷探索、不斷發(fā)展、不斷創(chuàng)新的過(guò)程[13]。黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視國(guó)家公園等自然保護(hù)地建設(shè)和野生動(dòng)植物保護(hù)工作。特別是黨的十八大以來(lái)，在習(xí)近平生態(tài)文明思想的正確指引下，林業(yè)、草原、國(guó)家公園“三位一體”融合發(fā)展，國(guó)家公園、自然保護(hù)區(qū)、自然公園“三位一體”系統(tǒng)推進(jìn)，從中央到地方出臺(tái)了一系列支持政策①，從省份到全國(guó)開(kāi)展了一系列實(shí)踐嘗試②，國(guó)家公園總體布局初步形成。這是中國(guó)式綠色現(xiàn)代化的重大創(chuàng)新，構(gòu)建了迄今為止世界最大規(guī)模的國(guó)家公園體系藍(lán)圖，惠及子孫后代，成為推動(dòng)實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生的標(biāo)志性“中國(guó)綠色生態(tài)工程”。

在取得重大成就的同時(shí)，我們也看到，當(dāng)前國(guó)家公園建設(shè)還存在著行政管理分散、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制不完善、資金保障機(jī)制不完善、產(chǎn)權(quán)保護(hù)不完善、立法工作不健全、保護(hù)與發(fā)展矛盾依然突出[14-15]等問(wèn)題。本文以習(xí)近平生態(tài)文明思想為指導(dǎo)思想，以矛盾理論與激勵(lì)相容理論為理論基礎(chǔ)，以構(gòu)建國(guó)家公園體系為綜合研究框架，以中國(guó)式現(xiàn)代化理論聯(lián)系國(guó)家公園綠色發(fā)展實(shí)際，全面系統(tǒng)地梳理國(guó)家公園存在的深層次的矛盾，分析并建立多方合作的激勵(lì)相容機(jī)制。本文認(rèn)為，國(guó)家公園屬于典型的國(guó)家性生態(tài)公共產(chǎn)品以及生態(tài)生產(chǎn)力，國(guó)家公園建設(shè)，本質(zhì)上“兩個(gè)積極性”比“一個(gè)積極性”要好，“多個(gè)積極性”又比“兩個(gè)積極性”好，進(jìn)一步發(fā)揮中央、地方、企業(yè)（社團(tuán)）和個(gè)人四個(gè)方面的積極性，以至于更多方面積極性，才能建立并創(chuàng)新符合中國(guó)自然國(guó)情、發(fā)展階段旨在實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生現(xiàn)代化的國(guó)家公園管理制度和管理方法。并經(jīng)過(guò)詳細(xì)分析國(guó)家公園建設(shè)中存在的具體問(wèn)題和根源。最后提出跨越式建設(shè)好世界最大國(guó)家公園體系的政策建議。

二、

基于矛盾理論和激勵(lì)相容理論的綜合分析框架

中國(guó)式現(xiàn)代化是創(chuàng)新的綠色的現(xiàn)代化[16]。中國(guó)式綠色現(xiàn)代化發(fā)展理論的三大來(lái)源是：中國(guó)古代的“天人合一”傳統(tǒng)智慧、馬克思主義的自然辯證法、當(dāng)代可持續(xù)發(fā)展理論，從而構(gòu)成了人與自然和諧共生現(xiàn)代化的理論基礎(chǔ)。由此我們聯(lián)想到：國(guó)家公園作為中國(guó)式綠色現(xiàn)代化的偉大實(shí)踐，其理論基礎(chǔ)除了遵從中國(guó)式綠色現(xiàn)代化發(fā)展理論的三大來(lái)源之外，是否有其獨(dú)特的發(fā)展和運(yùn)行規(guī)律，從而在推動(dòng)國(guó)家公園體系建設(shè)按照一定的生命周期在不斷發(fā)展和完善。國(guó)家公園制度創(chuàng)新是國(guó)家治理體系的重要組成部分，是一個(gè)全生命周期、全建設(shè)過(guò)程的管理，遵循政策循環(huán)機(jī)制，即事前規(guī)劃、事中組織、事后監(jiān)督、適時(shí)調(diào)整、不斷優(yōu)化的全過(guò)程。國(guó)家公園的建設(shè)，是中國(guó)式綠色現(xiàn)代化進(jìn)程的一部分，正如國(guó)家發(fā)展生命周期中現(xiàn)代化的進(jìn)程一樣[17-18]，也同樣存在著生命周期，大致分為設(shè)立期、建設(shè)期、成熟期、穩(wěn)定期四個(gè)階段，在此過(guò)程中，不可避免地存在著各種各樣的沖突和問(wèn)題，也就是矛盾理論中所說(shuō)的矛盾或激勵(lì)相容理論中所說(shuō)的激勵(lì)不相容，這些矛盾或激勵(lì)不相容，在一定時(shí)期是普遍存在的，其產(chǎn)生的根源有著客觀必然性和主觀意識(shí)性。在毛澤東同志的“矛盾論”與“兩個(gè)積極性比一個(gè)積極性好”重要思想啟發(fā)下，筆者認(rèn)為：矛盾理論和激勵(lì)相容理論相結(jié)合的綜合分析框架是進(jìn)一步推動(dòng)國(guó)家公園建設(shè)的理論基礎(chǔ)和根本遵循，也是國(guó)家公園體系能夠不斷發(fā)展、創(chuàng)新、完善和前進(jìn)的原動(dòng)力和內(nèi)驅(qū)力。

運(yùn)用馬克思主義矛盾理論系統(tǒng)闡述我國(guó)社會(huì)主要矛盾，是中國(guó)共產(chǎn)黨的重要貢獻(xiàn)。從矛盾理論來(lái)看：矛盾是普遍存在的，矛盾是事物聯(lián)系的實(shí)質(zhì)內(nèi)容和事物發(fā)展的根本動(dòng)力，人的認(rèn)識(shí)活動(dòng)和實(shí)踐活動(dòng)，從根本上說(shuō)就是不斷認(rèn)識(shí)矛盾、不斷解決矛盾的過(guò)程[19]。矛盾有主要矛盾和次要矛盾，有矛盾的主要方面和次要方面，在一定條件下，可以相互轉(zhuǎn)化，實(shí)現(xiàn)對(duì)立的統(tǒng)一。正如人的認(rèn)積是一個(gè)螺旋上升的過(guò)程，人對(duì)自然的保護(hù)和利用也是一個(gè)不斷認(rèn)識(shí)、不斷實(shí)踐、不斷躍升的過(guò)程[20]。激勵(lì)相容理論作為機(jī)制設(shè)計(jì)理論的一種，常用于分析委托—代理理論。評(píng)價(jià)一個(gè)機(jī)制(制度或政策）優(yōu)劣的標(biāo)準(zhǔn)有三個(gè)：資源是否有效配置、信息是否有效利用、管理是否實(shí)現(xiàn)激勵(lì)相容[21]。激勵(lì)不相容會(huì)導(dǎo)致政策出現(xiàn)偏差，其原因主要有三個(gè)方面：一是各參與主體的認(rèn)知和利益存在差異，各取所需，難以協(xié)調(diào)。二是市場(chǎng)運(yùn)行和政府管理的交易成本過(guò)高，久拖不決[22]。三是中央和地方的關(guān)系協(xié)調(diào)和調(diào)整不到位。中央和地方關(guān)系本質(zhì)上是一種委托代理關(guān)系，通過(guò)激勵(lì)相容，同樣可以使中央政策與地方發(fā)展這兩個(gè)目標(biāo)函數(shù)趨向一致化，進(jìn)而最大化、可持續(xù)化，實(shí)現(xiàn)中央與地方共同的發(fā)展繁榮[23]。

國(guó)家公園建設(shè)是典型的多元參與主體，主要包括中央與地方、部門(mén)與部門(mén)、管理部門(mén)與企業(yè)和社會(huì)團(tuán)體、不同行政區(qū)域管理部門(mén)、同一區(qū)域綜合管理部門(mén)與專業(yè)管理部門(mén)、專門(mén)管理部門(mén)與原居民、地方綜合理部門(mén)與原居民等，以及他們之間的矛盾沖突與利益協(xié)調(diào)問(wèn)題。歸納起來(lái)，就是政府、企業(yè)（社團(tuán)）、個(gè)人之間的激勵(lì)相容問(wèn)題，這其中涉及到過(guò)去與現(xiàn)在、短期與長(zhǎng)遠(yuǎn)、政府與社會(huì)（公眾）、政府與市場(chǎng)、中央與地方、地方與地方、個(gè)人與個(gè)人、部門(mén)與部門(mén)、投入與成效、總量與結(jié)構(gòu)、存量與增量、任務(wù)與配置、規(guī)劃與實(shí)施、保護(hù)與利用等方面的相互作用與基本關(guān)系，前邊提出的問(wèn)題是參與主體之間的關(guān)系，后邊這些方面是管理體系之間的關(guān)系。在建設(shè)國(guó)家公園體系過(guò)程中，“兩個(gè)積極性”總是比“一個(gè)積極性”好，在多個(gè)主體中，“多個(gè)積極性”又總是比“一個(gè)積極性”更好，才能實(shí)現(xiàn)激勵(lì)相容、互利共贏、可持續(xù)發(fā)展。

國(guó)家公園建設(shè)過(guò)程是一個(gè)典型的達(dá)成政治共識(shí)、不斷降低交易成本過(guò)程，歸納起來(lái)，就是國(guó)家公園政策制定主體、實(shí)施建設(shè)主體、管護(hù)養(yǎng)護(hù)主體等交易雙方（或多方）相互之間，由于存在觀念的不一致性、利益的不一致性、信息的不完備性、地位的不對(duì)等性、契約簽訂與執(zhí)行的不確定性等問(wèn)題，而帶來(lái)的事前、事中和事后整個(gè)交易過(guò)程中，產(chǎn)生的、額外的、過(guò)高的可變成本、過(guò)長(zhǎng)的時(shí)間成本。因此，在建設(shè)國(guó)家公園體系過(guò)程中，做好規(guī)劃設(shè)計(jì)、進(jìn)行信息公開(kāi)、廣泛征求各方意見(jiàn)、開(kāi)展民主協(xié)商等都是降低信息成本從而降低交易成本的主要方式。因而才能以相對(duì)低的投資成本、相對(duì)短的建設(shè)周期、相對(duì)高的社會(huì)收益預(yù)期，建立起世界最大規(guī)模的國(guó)家公園體系。

基于矛盾理論和激勵(lì)相容理論的綜合分析可知：在國(guó)家公園建設(shè)過(guò)程中，從矛盾理論的觀點(diǎn)看，矛盾是普遍存在的和不可避免的，創(chuàng)造條件，實(shí)現(xiàn)矛盾的對(duì)立統(tǒng)一和相互轉(zhuǎn)化，應(yīng)該是化解矛盾的關(guān)鍵；從激勵(lì)相容理論的觀點(diǎn)看，使得參與主體的認(rèn)知和利益一致，促使交易成本不斷最小化，這才是解決各種問(wèn)題的關(guān)鍵所在。國(guó)家公園，顧名思義，就是國(guó)家重要的公共產(chǎn)品，政府所提供公共產(chǎn)品（服務(wù)）的效率和效果與委托代理關(guān)系、內(nèi)在動(dòng)機(jī)結(jié)構(gòu)、信息空間等有著密切關(guān)系。因此，國(guó)家公園建設(shè)，要通過(guò)建立良好的委托——代理關(guān)系、建立完善的內(nèi)在管理體制機(jī)制、建立完備的共享開(kāi)放信息空間，不斷地發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、正視問(wèn)題、分析問(wèn)題、解決問(wèn)題，使得矛盾的雙方或多方從分歧到共識(shí)、從激勵(lì)不相容到激勵(lì)相容的相互轉(zhuǎn)化，這才正是我們正確運(yùn)用矛盾理論和激勵(lì)相容理論指導(dǎo)國(guó)家公園管理實(shí)踐的核心內(nèi)容。在此基礎(chǔ)上，分步實(shí)施、分類管理、提高質(zhì)量、提升品牌，才能最終建成全世界最大的國(guó)家公園體系。

結(jié)合以上分析，本文構(gòu)建了指導(dǎo)建設(shè)國(guó)家公園體系的理論框架與實(shí)現(xiàn)路徑（如圖1）。

三、

國(guó)家公園建設(shè)存在的具體問(wèn)題與原因

經(jīng)過(guò)試點(diǎn)先行與積極探索，我國(guó)國(guó)家公園頂層設(shè)計(jì)日趨完善，國(guó)家公園體制試點(diǎn)任務(wù)順利完成，國(guó)家公園制度體系基本形成，國(guó)家公園管理體制初步建立，保護(hù)和利用取得初步成效。然而在實(shí)踐過(guò)程中仍然存在著法律缺位、認(rèn)識(shí)不清、管理交叉、產(chǎn)權(quán)不清、投資不足、機(jī)構(gòu)設(shè)置不健全、保護(hù)與利用沖突等諸多問(wèn)題。歸根結(jié)底，就是在以下幾個(gè)方面仍存在著矛盾和激勵(lì)不相容問(wèn)題。

▌（一）過(guò)去與現(xiàn)在、從屬與專項(xiàng)的法律法規(guī)不相容：法律法規(guī)缺位導(dǎo)致針對(duì)新情況管理無(wú)據(jù)可依

建立國(guó)家公園體系是一項(xiàng)生態(tài)文明建設(shè)、綠色現(xiàn)代化建設(shè)的基礎(chǔ)性、長(zhǎng)期性、全局性綠色工程，屬于典型的國(guó)家生態(tài)產(chǎn)品與生態(tài)財(cái)富。由于基礎(chǔ)差、起步晚，法治體系建設(shè)還在不斷創(chuàng)新與完善之中。目前國(guó)家公園管理主要依據(jù)《自然保護(hù)區(qū)條例》《森林法》《野生動(dòng)物保護(hù)法》《野生植物保護(hù)條例》。按照《關(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》，依據(jù)管理目標(biāo)與效能并借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，將自然保護(hù)地按生態(tài)價(jià)值和保護(hù)強(qiáng)度高低依次分為3類：分別是國(guó)家公園、自然保護(hù)區(qū)、自然公園。顯然，國(guó)家公園與以前傳統(tǒng)意義的自然保護(hù)區(qū)既有聯(lián)系又有區(qū)別，主要是分類已經(jīng)不同，不能完全適用于《自然保護(hù)區(qū)條例》；在新成立的國(guó)家公園中森林是主要的生態(tài)系統(tǒng)，以前的一些國(guó)家森林公園也被歸并到了國(guó)家公園之中，但是國(guó)家公園關(guān)注的目標(biāo)更多，不僅僅是森林，更多關(guān)注自然生態(tài)系統(tǒng)、自然遺跡、自然景觀以及文化遺產(chǎn)，顯然《森林法》的規(guī)定不能涵蓋國(guó)家公園管理的所有內(nèi)容；國(guó)家公園的工作重點(diǎn)之一是保護(hù)重要的野生動(dòng)植物，維護(hù)生物多樣性，然而與《野生動(dòng)物保護(hù)法》《野生植物保護(hù)條例》的立法目的——保護(hù)野生動(dòng)物，拯救珍貴、瀕危野生動(dòng)物。保護(hù)、發(fā)展和合理利用野生植物資源相比，國(guó)家公園關(guān)注的視野更廣，強(qiáng)調(diào)自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性、整體性、系統(tǒng)性。此外，國(guó)家公園在應(yīng)對(duì)全球氣候變化過(guò)程中具有重要的碳匯功能，發(fā)揮著特殊作用。因此，原有的相關(guān)法律法規(guī)已經(jīng)不能適應(yīng)新的形勢(shì)需求，針對(duì)國(guó)家公園出現(xiàn)的新定位和新問(wèn)題，缺乏專門(mén)的法律法規(guī)可依。

▌（二）政府與社會(huì)、政府與市場(chǎng)的利益不相容：社會(huì)公眾對(duì)國(guó)家公園的定位和性質(zhì)存在疑慮

國(guó)家公園在創(chuàng)建初期，極大地促進(jìn)了所在地旅游業(yè)的迅速發(fā)展，也成為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、促進(jìn)消費(fèi)、創(chuàng)造就業(yè)、文旅結(jié)合、擴(kuò)大聲譽(yù)的旅游熱點(diǎn)地區(qū)。然而一些民眾對(duì)今后正式設(shè)立的國(guó)家公園能否全面開(kāi)放旅游、開(kāi)放到什么程度、能提供什么服務(wù)、門(mén)票收費(fèi)情況等不是十分了解，存在疑慮。一方面，按照《建立國(guó)家公園體制總體方案》，國(guó)家公園屬于全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃中的禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域，納入全國(guó)生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域管控范圍，實(shí)行最嚴(yán)格的保護(hù)，也成為國(guó)家和地方以及其他合作投資興建的重點(diǎn)生態(tài)工程項(xiàng)目。《國(guó)家公園管理暫行辦法》強(qiáng)調(diào)：國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)根據(jù)國(guó)家公園總體規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃，立足全民公益性的國(guó)家公園理念，為全社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品，以及科研、教育、文化、生態(tài)旅游等公眾服務(wù)。這說(shuō)明國(guó)家公園的首要功能是重要自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性、完整性保護(hù)，同時(shí)兼具科研、教育、游憩等綜合功能。此定位規(guī)定了國(guó)家公園要嚴(yán)格保護(hù)，也可兼具旅游開(kāi)發(fā)，并且根據(jù)功能將國(guó)家公園劃為核心保護(hù)區(qū)和一般控制區(qū)。國(guó)家公園核心保護(hù)區(qū)原則上禁止人為活動(dòng)。國(guó)家公園一般控制區(qū)禁止開(kāi)發(fā)性、生產(chǎn)性建設(shè)活動(dòng)，在確保生態(tài)功能不造成破壞的情況下，可以按照有關(guān)法律法規(guī)政策，開(kāi)展或者允許開(kāi)展文物保護(hù)活動(dòng)、生態(tài)旅游、重要生態(tài)修復(fù)工程、必要的經(jīng)營(yíng)等有限人為活動(dòng)。另一方面，按照世界自然保護(hù)聯(lián)盟(IUCN)對(duì)保護(hù)地的劃定，國(guó)家公園被劃為類型II ，不屬于類型I的嚴(yán)格自然保護(hù)區(qū)和荒野區(qū)。嚴(yán)格意義上的國(guó)家公園是保護(hù)地類型的一種，是大面積的自然或接近自然的區(qū)域。一些國(guó)家沒(méi)有將國(guó)家公園作為最為嚴(yán)格保護(hù)的地區(qū)，也沒(méi)有進(jìn)行分區(qū)管理。例如，美國(guó)國(guó)家公園定位是非營(yíng)利性單位，重視社會(huì)公眾的享用與參與，公園資金來(lái)源包括基本基金、門(mén)票收入、特殊項(xiàng)目酬金、項(xiàng)目撥款、建設(shè)項(xiàng)目資金、私人捐贈(zèng)等。也就是說(shuō)，我國(guó)對(duì)國(guó)家公園進(jìn)行最嚴(yán)格的保護(hù)和分區(qū)管理是一種創(chuàng)新，然而在管理方面還缺乏具體的實(shí)施細(xì)則，特別是在利用開(kāi)發(fā)（例如特許經(jīng)營(yíng)）方面，沒(méi)有明確的規(guī)定，管理權(quán)限和運(yùn)營(yíng)依據(jù)不足。

▌（三）中央與地方、地方與地方的目標(biāo)不相容：地區(qū)疊加和管轄分立造成的管理“弱化”和“虛化”問(wèn)題

三江源、大熊貓、東北虎豹國(guó)家公園等都是橫跨多個(gè)省區(qū)，雖然已經(jīng)建立了局省聯(lián)席會(huì)議制度，但是由于缺乏常設(shè)的權(quán)威的高效的管理機(jī)構(gòu)，難以完全實(shí)現(xiàn)政令統(tǒng)一，規(guī)劃統(tǒng)一，行動(dòng)統(tǒng)一。有的省份出臺(tái)了與國(guó)家公園相關(guān)的地方性管理辦法，但也只是適用于本省份范圍內(nèi)，造成了協(xié)同管理的“弱化”問(wèn)題。國(guó)家林業(yè)和草原局（國(guó)家公園管理局）管理國(guó)家公園的職能部門(mén)主要是自然保護(hù)地管理司的國(guó)家公園管理處（主要負(fù)責(zé)國(guó)家公園相關(guān)法律法規(guī)、規(guī)章政策、規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)的起草并組織實(shí)施）和國(guó)家公園（自然保護(hù)地）發(fā)展中心（公益一類事業(yè)單位，承擔(dān)國(guó)家公園建設(shè)的相關(guān)政策研究、調(diào)查監(jiān)測(cè)與考核評(píng)估等具體任務(wù)及實(shí)施，組織開(kāi)展國(guó)家公園設(shè)立前期工作，協(xié)助開(kāi)展國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)設(shè)置、跨區(qū)域協(xié)調(diào)等工作）。此外，除了東北虎豹國(guó)家公園由中央政府直管外，其他國(guó)家公園采取屬地管理原則，由于事權(quán)財(cái)權(quán)的劃分不清和信息不對(duì)稱問(wèn)題，國(guó)家層面政府部門(mén)對(duì)地方主導(dǎo)的國(guó)家公園管理“虛化”，導(dǎo)致出現(xiàn)管理“真空”和“滯后”。

▌（四）個(gè)人與個(gè)人、部門(mén)與部門(mén)的權(quán)屬不相容：土地權(quán)屬不清和地類分布復(fù)雜不利于管理決策

土地權(quán)屬不清、不同地類交叉分布是國(guó)家公園普遍存在的問(wèn)題。產(chǎn)權(quán)是所有制的核心，歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度是經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步的前提條件。國(guó)家公園管理在上述方面存在如下具體問(wèn)題：首先，有些國(guó)家公園在劃定時(shí)，原有集體土地產(chǎn)權(quán)歸屬不明晰，還有一些農(nóng)民是聯(lián)戶共用一份林權(quán)證，管理協(xié)調(diào)難。其次，有些集體用地和國(guó)有用地存在相互交錯(cuò)現(xiàn)象，有些國(guó)有土地長(zhǎng)期由當(dāng)?shù)剞r(nóng)民耕種，由于歷史問(wèn)題存在糾紛與矛盾，土地難以流轉(zhuǎn)。此外，在國(guó)家公園劃定時(shí)，由于定位不準(zhǔn)確，有些國(guó)家公園與其之外的其他保護(hù)地之間存在著空間交叉重疊現(xiàn)象，有些國(guó)家公園規(guī)劃不盡合理，園區(qū)范圍內(nèi)存在農(nóng)業(yè)耕地，以及其他一些園地，這涉及到多個(gè)職能部門(mén)的管理權(quán)限，無(wú)法由一個(gè)管理部門(mén)實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一有效的保護(hù)職能。最后，由于國(guó)家公園大多處于偏遠(yuǎn)山區(qū)和地形復(fù)雜地區(qū)，科技力量不足，信息化手段滯后，自然災(zāi)害多發(fā)，影響交通通達(dá)性，導(dǎo)致現(xiàn)代監(jiān)測(cè)水平低、難以摸清資源底數(shù)，掌握資源動(dòng)態(tài)變化，不利于科學(xué)決策和自然災(zāi)害防治。

▌（五）投入與收益、總量與結(jié)構(gòu)的績(jī)效不相容：投入資金不足和資金管理使用不合理仍是主要制約因素

由于中國(guó)公共財(cái)政體制是典型的分權(quán)體制，導(dǎo)致大多數(shù)國(guó)家公園建設(shè)缺乏長(zhǎng)期資金支持機(jī)制。尤其是中央財(cái)政專項(xiàng)資金支持力度嚴(yán)重不足，對(duì)生態(tài)補(bǔ)償、轉(zhuǎn)移支付等方面沒(méi)有明確的規(guī)定，導(dǎo)致國(guó)家公園“名實(shí)不符”。而且，在一定程度上還存在著財(cái)政資金使用結(jié)構(gòu)不合理和社會(huì)資本投入不足等問(wèn)題。例如，三江源國(guó)家公園，自體制試點(diǎn)以來(lái)，年均投入11億元，實(shí)施了一大批生態(tài)治理項(xiàng)目，成效十分明顯，但草地生態(tài)系統(tǒng)整體退化趨勢(shì)并未得到根本遏制，園區(qū)內(nèi)50%的沙化土地尚需有效治理，現(xiàn)有黑土灘坡度陡，治理難度大，急需進(jìn)一步加大投資，強(qiáng)化治理力度。再如，東北虎豹國(guó)家公園，其面臨的主要問(wèn)題不是資金總量不足，而是資金的配置問(wèn)題。在資金使用結(jié)構(gòu)上，投資主要用于國(guó)家公園自然資源資產(chǎn)管理、生態(tài)保護(hù)修復(fù)等方面，而在生態(tài)補(bǔ)償、社會(huì)參與、矛盾調(diào)處等方面還存在一定“缺口”。2017-2021中央財(cái)政累計(jì)投入東北虎豹國(guó)家公園超過(guò)10億元，居首批五個(gè)國(guó)家公園前列，然而困擾國(guó)家公園建設(shè)的突出問(wèn)題卻是項(xiàng)目執(zhí)行和資金撥付進(jìn)展緩慢，這勢(shì)必會(huì)造成資金的沉淀閑置，影響資金的使用效率。這也可能與政策的最初設(shè)計(jì)和資金的下達(dá)方式有關(guān)。此外，由于缺乏創(chuàng)新性的政策扶持，資本投資的經(jīng)營(yíng)權(quán)和收益權(quán)難以維護(hù)，造成社會(huì)投資積極性不高。

▌（六）存量與增量、任務(wù)與機(jī)構(gòu)的配置不相容：內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置和管理轉(zhuǎn)型沒(méi)有完全到位

一些國(guó)家公園，在建設(shè)過(guò)程中，由于區(qū)劃調(diào)整和發(fā)展需要，管理范圍進(jìn)行變更與擴(kuò)大，而相應(yīng)的支持政策沒(méi)有跟上，導(dǎo)致存量管理與增量管理出現(xiàn)脫節(jié)。以三江源國(guó)家公園為例，前期擬劃定總面積約19.1萬(wàn)平方公里，后期范圍擴(kuò)充調(diào)整后，相比體制試點(diǎn)范圍，總面積增加了6.79萬(wàn)平方公里，除原有的范圍外，還需負(fù)責(zé)管理1.73萬(wàn)平方公里的接鄰自然保護(hù)地，這部分增加的區(qū)域缺少管理機(jī)構(gòu)和人員編制，需要增加和完善內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置。與此同時(shí)，國(guó)家公園作為一個(gè)新生事物，設(shè)立初期任務(wù)較多，而管理轉(zhuǎn)型往往滯后，導(dǎo)致管理任務(wù)與管理職能不匹配。例如，三江源國(guó)家公園管理局缺少政策法規(guī)部門(mén)、自然保護(hù)區(qū)管理部門(mén)，缺乏執(zhí)法監(jiān)督人員、生態(tài)保護(hù)宣傳教育人員等，使一些任務(wù)不能如愿完成。東北虎豹國(guó)家公園管理局管轄范圍橫跨吉林、黑龍江兩省，管理分局一級(jí)由市縣林業(yè)局和國(guó)有森工集團(tuán)下屬分局組成，園區(qū)內(nèi)森工企業(yè)定位還不十分明確，未能完成由森林采伐經(jīng)營(yíng)向保護(hù)生態(tài)環(huán)境職能轉(zhuǎn)型，給管理工作帶來(lái)諸多不便。

▌（七）規(guī)劃與實(shí)施、保護(hù)與開(kāi)發(fā)的協(xié)同不相容：保護(hù)和發(fā)展的沖突依然突出

一部分國(guó)家公園在建立之初，由于追求建設(shè)速度，規(guī)劃常常考慮不周，導(dǎo)致政策在實(shí)施過(guò)程中和實(shí)施后出現(xiàn)一些沖突和問(wèn)題。此外，由于過(guò)分強(qiáng)調(diào)保護(hù)，政策執(zhí)行過(guò)嚴(yán)且不靈活，導(dǎo)致原居民生產(chǎn)受到限制，收入來(lái)源減少，生活水平增長(zhǎng)緩慢，甚至有所下降。以三江源國(guó)家公園為例，相對(duì)于資源環(huán)境保護(hù)的承載力而言，人口相對(duì)過(guò)剩的壓力依然存在，保護(hù)與發(fā)展的沖突依然突出。這些壓力和沖突體現(xiàn)在如下方面：首先，在國(guó)家公園成立之初劃定欠妥，將有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村社劃入禁止開(kāi)發(fā)區(qū)，致使水、電、道路等民生工程項(xiàng)目無(wú)法避讓核心區(qū)和緩沖區(qū)，或者避讓成本過(guò)高，特別是玉樹(shù)、果洛地區(qū)，由于道路交通基礎(chǔ)設(shè)施比較落后，交通設(shè)施的連通性、網(wǎng)絡(luò)性差，覆蓋率低，對(duì)外交通能力不足，運(yùn)輸方式單一，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)尚未通達(dá)公路，制約了園區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，影響農(nóng)牧民生產(chǎn)生活和抗災(zāi)救災(zāi)能力。其次，生態(tài)移民政策不完善，有些原住居民移民搬遷后，生產(chǎn)環(huán)境和生活方式轉(zhuǎn)變后，適應(yīng)新環(huán)境能力差，長(zhǎng)期養(yǎng)成的傳統(tǒng)生產(chǎn)生活方式以及文化認(rèn)同短期難以改變。生態(tài)補(bǔ)償水平低下，且尚不能足額到位，而且用于基本公共服務(wù)的補(bǔ)償偏低，缺乏穩(wěn)定的長(zhǎng)效補(bǔ)償機(jī)制。后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展不足，移民戶就業(yè)難，生活不穩(wěn)定。退牧還草投入產(chǎn)出比低，效果與穩(wěn)定性差。

四、

如何建設(shè)世界最大國(guó)家公園體系

中國(guó)要實(shí)現(xiàn)的現(xiàn)代化是綠色現(xiàn)代化，標(biāo)志著國(guó)家進(jìn)入綠色創(chuàng)新、生態(tài)投資、生態(tài)盈余的新時(shí)代，形成人與自然和諧發(fā)展的新格局，這是中國(guó)式現(xiàn)代化的核心目標(biāo)和顯著特征之一。建立國(guó)家公園體制，是生態(tài)文明和美麗中國(guó)建設(shè)具有全局性、統(tǒng)領(lǐng)性、標(biāo)志性的重大制度創(chuàng)新，國(guó)家公園建設(shè)是一項(xiàng)國(guó)家生態(tài)建設(shè)重大系統(tǒng)工程，特別是反映在國(guó)家“十四五”規(guī)劃專門(mén)提出“構(gòu)建以國(guó)家公園為主體、自然保護(hù)區(qū)為基礎(chǔ)、各類自然公園為補(bǔ)充的自然保護(hù)地體系”的戰(zhàn)略定位，并且還專門(mén)在“重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)工程”專欄中，提出八項(xiàng)重大工程，將三江源、東北虎豹、大熊貓和海南熱帶雨林等國(guó)家公園建設(shè)列入，這就是給子孫后代留下寶貴的生態(tài)財(cái)富，是具有正外部性和可持續(xù)性的典型綠色發(fā)展模式。涉及自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)、國(guó)土空間用途管制、生態(tài)補(bǔ)償和生態(tài)損害責(zé)任追究等多個(gè)方面的內(nèi)容。因此，需要我們從矛盾理論和激勵(lì)相容理論的綜合分析框架出發(fā)，樹(shù)立系統(tǒng)性、全局性、前沿性的視野，進(jìn)行分類、分級(jí)、分步管理，不斷進(jìn)行制度創(chuàng)新與政策創(chuàng)新。

▌（一）建立良好的中央-地方關(guān)系

1.充分發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性

對(duì)于特定的國(guó)家公園，是中央政府還是地方政府作為管理主體，什么樣的管理體制可能更適合，仍然需要進(jìn)一步探索。然而，總體而言，在國(guó)家公園設(shè)立和建設(shè)中，不管是中央直管還是地方承擔(dān)主體責(zé)任，建立統(tǒng)一的有效的激勵(lì)相容的中央與地方關(guān)系十分重要，這種關(guān)系應(yīng)該是：激勵(lì)目標(biāo)明確且措施合理，信息充分交流，利益相對(duì)平衡，權(quán)責(zé)相互匹配，實(shí)行雙向監(jiān)督[23]。

2.建立以國(guó)家預(yù)算和財(cái)政投入為主體的多元投入機(jī)制

堅(jiān)持“事權(quán)財(cái)權(quán)相對(duì)等”的理念，堅(jiān)持“外部性、復(fù)雜性、激勵(lì)相容性”三原則，合理劃分國(guó)家公園管理的中央與地方財(cái)政支出責(zé)任。在中西部地區(qū)特別是少數(shù)民族生態(tài)脆弱地區(qū)以中央為主、地方為輔，在發(fā)達(dá)地區(qū)以地方為主、中央指導(dǎo)為輔。根據(jù)國(guó)家公園自然條件、生態(tài)地位等因素的不同，采取差別化的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，確保制度性、常態(tài)性、充足性的經(jīng)費(fèi)安排。同時(shí)，發(fā)揮“兩只手”的作用，明確政府與市場(chǎng)的邊界。對(duì)于具有公共物品屬性的國(guó)家公園，則宜采用“公共財(cái)政購(gòu)買(mǎi)公共物品”、“公共投資投入公共產(chǎn)品”的原則，以公共投入為主，同時(shí)推廣政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)。對(duì)于國(guó)家公園內(nèi)的一些常規(guī)經(jīng)營(yíng)服務(wù)活動(dòng)，可以通過(guò)招標(biāo)，特許經(jīng)營(yíng)的方式進(jìn)行市場(chǎng)運(yùn)作。

3.管理模式應(yīng)當(dāng)由“一位多體”向“多位一體”轉(zhuǎn)變

強(qiáng)化國(guó)家林業(yè)和草原局（國(guó)家公園管理局）的職能，由其代表國(guó)家統(tǒng)一有序管理各類國(guó)家公園，在機(jī)構(gòu)職能上，進(jìn)一步打破各自為政、條塊分割、多頭管理的局面，按照劃轉(zhuǎn)整合的要求，歸并相關(guān)人員，由國(guó)家林業(yè)和草原局（國(guó)家公園管理局）及所屬管理分局或派出機(jī)構(gòu)統(tǒng)一行使資源管理權(quán)、指導(dǎo)權(quán)、監(jiān)督權(quán)；對(duì)于中央直管的國(guó)家公園，由國(guó)家公園管理局代表中央直接行使管理權(quán)；對(duì)于地方政府負(fù)責(zé)的國(guó)家公園，由地方政府行使管理權(quán)，國(guó)家公園管理局行使指導(dǎo)權(quán)和監(jiān)督權(quán)；對(duì)于存在地區(qū)疊加的國(guó)家公園，由國(guó)家公園管理局會(huì)同相關(guān)省區(qū)地方政府建立協(xié)調(diào)統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，共同行使相關(guān)權(quán)利。

▌（二）建立完善的內(nèi)在管理體制機(jī)制

1.加快推進(jìn)《國(guó)家公園法》立法進(jìn)程

針對(duì)國(guó)家公園管理存在的現(xiàn)行法律法規(guī)不完善、缺少專門(mén)法律支持、地方立法空間有限的現(xiàn)實(shí)，需要在國(guó)家層面盡快制定《國(guó)家公園法》，并推出相關(guān)配套法規(guī)，努力構(gòu)建起權(quán)責(zé)清晰、銜接有序、系統(tǒng)完整的國(guó)家公園制度體系，為我國(guó)生態(tài)文明和美麗中國(guó)建設(shè)提供堅(jiān)實(shí)的法治保障。在立法內(nèi)容設(shè)計(jì)上，要因地制宜、分類對(duì)待，堅(jiān)持普遍性和差別化相結(jié)合的原則，不能以一種體制、一套模式涵蓋所有具體情況。在內(nèi)容安排上，要綜合考慮中央地方財(cái)權(quán)事權(quán)劃分機(jī)制、政府與市場(chǎng)作用機(jī)制、收入與支出管理機(jī)制、社會(huì)公眾參與機(jī)制等。

2.構(gòu)建統(tǒng)一規(guī)范高效的國(guó)家公園體制

始終堅(jiān)持生態(tài)保護(hù)第一、國(guó)家代表性、全民公益性的國(guó)家公園理念。一方面，堅(jiān)持國(guó)家公園的嚴(yán)格保護(hù)功能。保護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性、完整性，強(qiáng)調(diào)對(duì)自然生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行嚴(yán)格的系統(tǒng)的保護(hù)，把最需要、最應(yīng)該保護(hù)的地方保護(hù)起來(lái)；另一方面，發(fā)揮國(guó)家公園的社會(huì)文化功能。提升國(guó)家公園的社會(huì)文化價(jià)值，健全公共休閑服務(wù)設(shè)施、自然教育和體驗(yàn)設(shè)施、科學(xué)實(shí)驗(yàn)研究設(shè)施、物種保存?zhèn)鞒性O(shè)施等。

3.加強(qiáng)基礎(chǔ)保障和改善民生

針對(duì)國(guó)家公園原住居民民生保障的現(xiàn)實(shí)需要，要加大巡護(hù)道路、公共服務(wù)、社區(qū)發(fā)展等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，特別是涉及水、電、路等亟待解決的問(wèn)題，可授權(quán)國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)對(duì)管轄范圍內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目及時(shí)審批，及時(shí)改善原住居民生產(chǎn)生活條件。針對(duì)國(guó)家公園原住居民增加收入的現(xiàn)實(shí)需求，要?jiǎng)?chuàng)造條件鼓勵(lì)發(fā)展生態(tài)旅游，這是兼顧保護(hù)與利用的一種很好方式，也是實(shí)現(xiàn)“綠水青山就是金山銀山”的現(xiàn)實(shí)有效路徑。中國(guó)已經(jīng)進(jìn)入國(guó)內(nèi)旅游爆發(fā)性增長(zhǎng)階段，2019年，我國(guó)林草旅游與休閑產(chǎn)業(yè)繼續(xù)保持健康發(fā)展態(tài)勢(shì)，旅游人次達(dá)39.06億人次，占國(guó)內(nèi)旅游人數(shù)（60億人次）的50%以上，是同年美國(guó)國(guó)家公園旅游人次為3.27億人次的11.9倍。中國(guó)旅游人次基數(shù)巨大，已經(jīng)成為世界最大的生態(tài)旅游人次之國(guó)，預(yù)計(jì)未來(lái)發(fā)展?jié)摿?huì)更大，這標(biāo)志著我國(guó)正處在加快建設(shè)國(guó)家公園的黃金期，可以為新的國(guó)內(nèi)旅游高峰到來(lái)做好基礎(chǔ)性工作，更好地體現(xiàn)綠水青山就是金山銀山。

4.堅(jiān)持國(guó)家公園“三個(gè)統(tǒng)一”（統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一培訓(xùn)）原則

統(tǒng)一進(jìn)行規(guī)劃，按照“嚴(yán)格保護(hù)”的要求和“等級(jí)從高”的原則，統(tǒng)一功能區(qū)劃和保護(hù)措施，實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”，保障國(guó)家公園的政令統(tǒng)一；統(tǒng)一進(jìn)行管理，綜合考慮生態(tài)區(qū)位與難易程度、基礎(chǔ)條件與現(xiàn)實(shí)需要、工作面積與地理?xiàng)l件等因素，科學(xué)合理安排人員編制，加強(qiáng)工程技術(shù)、政策法規(guī)、特許經(jīng)營(yíng)、宣教教育、執(zhí)法監(jiān)察等部門(mén)的協(xié)同作用，實(shí)現(xiàn)自然資源資產(chǎn)行政執(zhí)法和刑事司法有效聯(lián)動(dòng)，提升國(guó)家公園的治理水平；統(tǒng)一進(jìn)行培訓(xùn)，對(duì)實(shí)施生態(tài)移民和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型地區(qū)的人員開(kāi)展轉(zhuǎn)崗統(tǒng)一培訓(xùn)，創(chuàng)造和增加生態(tài)管護(hù)員管理崗位，增強(qiáng)原住居民和移民的身份轉(zhuǎn)換和再就業(yè)能力，同時(shí)發(fā)揮基層管理組織的作用，建立社區(qū)共管機(jī)制，做好國(guó)家公園保護(hù)的社區(qū)宣傳工作。

▌（三）建立完備的共享開(kāi)放信息空間

1. 應(yīng)盡快開(kāi)展國(guó)家公園的自然資源統(tǒng)一確權(quán)再登記工作，對(duì)自然生態(tài)空間進(jìn)行統(tǒng)一確權(quán)登記，并研究建立相應(yīng)的資產(chǎn)登記、核算和監(jiān)管體制，重視確權(quán)審計(jì)和加強(qiáng)監(jiān)測(cè)評(píng)估。將國(guó)家公園的自然資源資產(chǎn)全部納入自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，實(shí)行嚴(yán)格的國(guó)家公園自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)。

2. 利用林草生態(tài)網(wǎng)絡(luò)感知系統(tǒng)，引入大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等平臺(tái)，建立“天空地”一體化監(jiān)測(cè)體系，開(kāi)展人口、資源與環(huán)境的綜合監(jiān)測(cè)調(diào)查，進(jìn)行生態(tài)系統(tǒng)承載力的綜合評(píng)估，研究經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)之間的動(dòng)態(tài)發(fā)展變化關(guān)系，將科學(xué)監(jiān)測(cè)結(jié)果用于指導(dǎo)政策實(shí)踐。

3. 依據(jù)第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查數(shù)據(jù)，合理制定國(guó)土空間規(guī)劃和劃定生態(tài)保護(hù)紅線，按照《國(guó)家公園空間布局方案》，不斷擴(kuò)大和優(yōu)化國(guó)家公園空間布局，進(jìn)一步提升生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)功能和綜合治理能力。

▌（四）分步實(shí)施、分類管理、提高質(zhì)量、提升品牌

1.分步實(shí)施

分“三步走”建設(shè)全世界最大的國(guó)家公園體系。第一步，2020—2025年，在前期國(guó)家公園試點(diǎn)（10個(gè)）和正式確定的第一批國(guó)家公園（5個(gè)）的基礎(chǔ)上，擴(kuò)大國(guó)家公園數(shù)量到20—30個(gè)左右，進(jìn)一步發(fā)揮國(guó)家公園在自然保護(hù)地體系中的引領(lǐng)和示范作用；第二步，2026—2030年，擴(kuò)大國(guó)家公園數(shù)量到30—40個(gè)左右，初步建成以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系。全國(guó)自然保護(hù)地面積占陸域國(guó)土面積的18%左右，國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)陸生野生動(dòng)物種數(shù)保護(hù)率達(dá)到75%，國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)陸生野生植物種數(shù)保護(hù)率達(dá)到80%；第三步，2031—2035年，擴(kuò)大國(guó)家公園數(shù)量到50個(gè)左右，基本完成國(guó)家公園空間布局建設(shè)任務(wù)，基本建成全世界最大的國(guó)家公園體系。自然保護(hù)地占陸域國(guó)土面積18%以上，國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)陸生野生動(dòng)物和陸生野生植物種數(shù)保護(hù)率均達(dá)到85%。

2.分類管理

按照《國(guó)家公園管理暫行辦法》，根據(jù)功能定位進(jìn)行合理分區(qū)，劃為核心保護(hù)區(qū)和一般控制區(qū)，實(shí)行分區(qū)管控、分類管理，將國(guó)家公園劃分為價(jià)值較高的嚴(yán)格保護(hù)區(qū)域和兼顧保護(hù)與利用可以為公眾提供多種服務(wù)的一般區(qū)域。并在此基礎(chǔ)上，將國(guó)家公園提供的產(chǎn)品（服務(wù)），按照屬性不同，進(jìn)一步劃分為公共物品、準(zhǔn)公共物品和私人物品，對(duì)其進(jìn)行區(qū)別對(duì)待、精準(zhǔn)施策，分類管理。

3.提高質(zhì)量

國(guó)家公園建設(shè)，要量質(zhì)并重，在國(guó)家公園數(shù)量及面積合理增加的基礎(chǔ)上，注重國(guó)家公園的質(zhì)量提高，更好地發(fā)揮自然生態(tài)系統(tǒng)的綜合效益。堅(jiān)持自然恢復(fù)為主、自然恢復(fù)和人工修復(fù)相結(jié)合的原則，組織開(kāi)展國(guó)家公園內(nèi)受損、退化自然生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)、連通生態(tài)廊道，促進(jìn)重要棲息地恢復(fù)和廢棄地重新治理，提倡在園區(qū)內(nèi)利用清潔能源和低碳能源，加強(qiáng)循環(huán)利用模式和綠色發(fā)展方式，提高生態(tài)系統(tǒng)完整性、健康性和穩(wěn)定性，保障國(guó)家公園高質(zhì)量發(fā)展。

4.提升品牌

盡管我國(guó)變?yōu)榱耸澜绲诙笕丝趪?guó)家，但仍然是世界最大旅游人次之國(guó)，僅2019年就高達(dá)60億人次，相當(dāng)于2012年兩倍，具有高增長(zhǎng)彈性特征。由于受疫情沖擊影響，全國(guó)旅游人次連續(xù)三年（2020—2022年）有所下降，隨著全國(guó)疫情得到有效控制，將會(huì)出現(xiàn)恢復(fù)性、爆發(fā)性增長(zhǎng)，為此，當(dāng)前大力加強(qiáng)國(guó)家公園品牌建設(shè)是重中之重。鑒于我國(guó)智能手機(jī)全民普及、全國(guó)覆蓋的有利條件，這就更需要且可以通過(guò)開(kāi)發(fā)國(guó)家公園品牌公眾號(hào)并與中央及地方電視臺(tái)及新媒體合作等形式，介紹傳播我國(guó)大好河山的自然觀光、科研、教育、旅游等信息，加快推動(dòng)全國(guó)旅游業(yè)恢復(fù)性發(fā)展。

五、結(jié)語(yǔ)：

中國(guó)式國(guó)家公園建設(shè)的創(chuàng)新發(fā)展、跨越發(fā)展

我國(guó)國(guó)家公園的發(fā)展經(jīng)歷了由無(wú)到有、由地方創(chuàng)新到中央指導(dǎo)、由部門(mén)設(shè)定到國(guó)家統(tǒng)籌的過(guò)程，進(jìn)而逐步走向構(gòu)建世界最大的國(guó)家公園體系。2006年，云南迪慶藏族自治州通過(guò)地方立法成立香格里拉普達(dá)措國(guó)家公園，這是國(guó)內(nèi)第一個(gè)由林業(yè)主管部門(mén)（國(guó)家林業(yè)局）審批的“國(guó)家公園”。2008年，環(huán)境保護(hù)部和國(guó)家旅游局也批準(zhǔn)建設(shè)了第一個(gè)國(guó)家公園試點(diǎn)單位——黑龍江湯旺河國(guó)家公園。從此，由國(guó)家層面政府部門(mén)統(tǒng)一管理的“國(guó)家公園”開(kāi)始起步發(fā)展。2017年《建立國(guó)家公園體制總體方案》和2019年《關(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》的出臺(tái)，在國(guó)家層面從政策角度科學(xué)界定了國(guó)家公園內(nèi)涵，明確了國(guó)家公園定位和空間布局，將自然保護(hù)地劃分為國(guó)家公園、自然保護(hù)區(qū)、自然公園3種類型，提出要建立統(tǒng)一規(guī)范高效的管理體制。

中國(guó)作為后來(lái)者，在相對(duì)短的時(shí)間內(nèi)建成世界最大的國(guó)家公園體系，走完發(fā)達(dá)國(guó)家100多年的歷史過(guò)程，不能不說(shuō)是我國(guó)創(chuàng)造的除森林資源快速雙增長(zhǎng)之外的另一個(gè)“綠色奇跡”。美國(guó)曾是國(guó)家公園的發(fā)源地，當(dāng)今距美國(guó)建立第一個(gè)國(guó)家公園——黃石國(guó)家公園(1872年)已過(guò)去整整一個(gè)半世紀(jì)，而我國(guó)從2013年（黨的十八屆三中全會(huì)）首次提出建立國(guó)家公園體制，到2015年啟動(dòng)國(guó)家公園體制試點(diǎn)，時(shí)間還不足2年，從試點(diǎn)到確定設(shè)立第一個(gè)國(guó)家公園——三江源國(guó)家公園（2020年）僅用了5年的時(shí)間，從第一個(gè)國(guó)家公園確立再到2021年確立第一批5個(gè)國(guó)家公園，也只有1年；美國(guó)有自然類國(guó)家公園59個(gè)，覆蓋面積23萬(wàn)平方公里，占美國(guó)國(guó)土面積的2.5%。而我國(guó)目前新成立的第一批5個(gè)國(guó)家公園保護(hù)面積已經(jīng)達(dá)到23萬(wàn)平方公里，占我國(guó)國(guó)土面積的2.4%，涵蓋近30%的陸域國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)植物種類。按照未來(lái)發(fā)展規(guī)劃，到2035年我國(guó)國(guó)家公園面積將約達(dá)到110萬(wàn)平方公里，占國(guó)土面積的11.5%，就會(huì)穩(wěn)穩(wěn)保持世界最大的國(guó)家公園體系，吸引世界最多的旅游人次。

中國(guó)式綠色現(xiàn)代化是與人類同發(fā)展、共命運(yùn)的現(xiàn)代化，是符合中國(guó)國(guó)情、適應(yīng)新發(fā)展階段特征的中國(guó)特色的現(xiàn)代化，同時(shí)也能為發(fā)展中國(guó)家探索新型現(xiàn)代化道路提供經(jīng)驗(yàn)和借鑒。改革開(kāi)放后，我國(guó)借助學(xué)習(xí)效應(yīng)、發(fā)揮梯度效應(yīng)、通過(guò)追趕效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的奇跡。走進(jìn)新時(shí)代，我國(guó)要進(jìn)一步發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)、后發(fā)優(yōu)勢(shì)、制度優(yōu)勢(shì)，不斷化解矛盾，提升治理能力，實(shí)現(xiàn)激勵(lì)相容，持續(xù)利用物質(zhì)資本投資于生態(tài)領(lǐng)域，以生態(tài)資本創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)社會(huì)收益，通過(guò)生態(tài)投資實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)奇跡。新的時(shí)期，我們要不斷通過(guò)理論創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、大膽實(shí)踐，逐步實(shí)現(xiàn)從國(guó)家公園到公園國(guó)家的重大轉(zhuǎn)型，并進(jìn)一步建成全世界最大的國(guó)家公園體系，從而為“綠水青山就是金山銀山”探索實(shí)踐路徑，為“山水林田湖草沙一體化保護(hù)和系統(tǒng)治理”樹(shù)立先進(jìn)典范，為保護(hù)全球野生動(dòng)植物、維持生物多樣性提供有力支撐，推動(dòng)綠色發(fā)展，促進(jìn)人與自然和諧共生。