第一講 政府投融資的大智慧

一、我們正處于資本運營時代

三、必須完整把握資本運營的邏輯體系

四、學會走資本融合之路

五、不能將資本運營妖魔化

第二講 政府投融資的戰略思維

一、眼觀六路，耳聽八方——從環境中尋找商機

二、反向思維，量力而行——項目選擇

三、先易后難——融資模式的選擇

第三講 政府投融資的戰術選擇

一、融資戰術概覽

二、可資利用的政府投融資戰術

（一）關于地方政府債券

《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見 國發[2014]43號》

修明渠、堵暗道，賦予地方政府依法適度舉債融資權限，加快建立規范的地方政府舉債融資機制。

地方政府舉債采取政府債券方式。沒有收益的公益性事業發展確需政府舉借一般債務的，由地方政府發行一般債券融資，主要以一般公共預算收入償還。有一定收益的公益性事業發展確需政府舉借專項債務的，由地方政府通過發行專項債券融資，以對應的政府性基金或專項收入償還。

開發符合創新需求的金融服務，穩妥推進債券產品創新，推進高收益債券及股債相結合的融資方式。

綠色債券是指，募集資金主要用于支持節能減排技術改造、綠色城鎮化、能源清潔高效利用、新能源開發利用、循環經濟發展、 水資源節約和非常規水資源開發利用、污染防治、生態農林業、節 能環保產業、低碳產業、生態文明先行示范實驗、低碳試點示范等。

（二）售后回租

云南昆石高速公路售后回租——融資37.48億元

天津保稅區工業廠房在建工程融資租賃——36.3億元

武漢以路橋為標的物（四座大橋）的售后回租——18億元

（三）特許經營權融資

市政建設運營—城市供水、供氣、供熱、污水處理、垃圾處理

公共交通專營權

無形資產的利用——各種冠名權

（四）信托融資模式

（五）公司上市融資

深度思考——安全嗎?

第四講 認識PPP

一、PPP的由來與意義

所謂PPP（Public-Private-Partnership），是指政府和私人社會資本的合作關系。

二、PPP原理圖

三、準確認識PPP

以項目為載體，政府、社會資本、社會公眾三方聯系在一起；

不同主體從各自的角度出發，對PPP項目的看法和期待不同；

借助于PPP項目的實施，實現政府、社會資本和社會公眾 "各有所求、各有所需、各有所得"的目標；

確保政府、社會資本、社會公眾三方利益平衡是PPP項目的關鍵。

四、政府與社會資本的定位

政府

鐵打的營盤、流水的兵；

公共利益代言人，承擔無限且不可推卸的公共服務責任；

游戲規則的制定者，PPP項目的發起人。

社會資本（包括銀行等金融機構）

逐利性，追求合理的投資回報；

流動性，無利可圖時將會撤離；

主動性，必要時可向政府提出項目建議。

五、政府與社會資本相互關系的確定

微觀與宏觀兩個層面決定了推進政府與社會資本合作；

推進政府與社會資本合作，拓寬了地方政府的建設資金來源渠道，也為社會資本提供了機會；

政府與社會資本的關系是"我求人"，不是"人求我"；

與社會資本的合作中，要特別防范"官本位"思想；

通過PPP合同或特許經營協議明確、約束雙方的關系和責權利，并保證"公平性"。

六、區分政府與社會資本的利益

投資項目的建成包括四個層面：工程建成、技術建成、財務建成和效益建成；

同一個項目中，政府與社會資本的利益訴求完全不同，因此可以以項目為載體進行合作，否則，PPP模式不可能實施；

政府常犯的錯誤，是將自己視為一個一般的市場經濟主體，以財政收入或財務收益為投資目標，在項目投入、產出方面與社會資本爭利，導致合作失敗；

社會資本也會犯錯誤，表現為看項目、合作時過于關注眼前利益，忽視長遠利益，如只看個別項目短期收益，不看市場占有率和長期穩定收益。

第五講  PPP的原則與模式

一、政府和社會資本合作的主要原則

1、轉變職能，合理界定政府的職責定位

政府要牢固樹立平等意識及合作觀念，集中力量做好政策制定、發展規劃、市場監管和指導服務，從公共產品的直接"提供者"轉變為社會資本的"合作者"以及PPP項目的"監管者"。

平等是公私雙方合作的基礎；

加強宏觀管理與服務，是市場經濟條件下政府的基本定位。

2、因地制宜，建立合理的投資回報機制

根據各地實際，通過授予特許經營權、核定價費標準、給予財政補貼、明確排他性約定等，穩定社會資本收益預期。加強項目成本監測，既要充分調動社會資本積極性，又要防止不合理讓利或利益輸送。

發展不平衡的狀況決定了各地不可能完全一致，社會資本的收益預期決定了參與合作的意愿；

防止公共利益損失，需要把握平衡關系。

3、合理設計，構建有效的風險分擔機制

按照風險收益對等原則，在政府和社會資本間合理分配項目風險。原則上，項目的建設、運營風險由社會資本承擔，法律、政策調整風險由政府承擔，自然災害等不可抗力風險由雙方共同承擔。

建設、運營風險和法律、政策風險不是截然分開的。

4、誠信守約，保證合作雙方的合法權益

在平等協商、依法合規的基礎上，按照權責明確、規范高效的原則訂立項目合同。合同雙方要牢固樹立法律意識、契約意識和信用意識，項目合同一經簽署必須嚴格執行，無故違約必須承擔相應責任。

5、完善機制，營造公開透明的政策環境

從項目選擇、方案審查、伙伴確定、價格管理、退出機制、績效評價等方面，完善制度設計，營造良好政策環境，確保項目實施決策科學、程序規范、過程公開、責任明確、穩妥推進。

事關公共利益、政府信用、社會資本利益，機制和政策對雙方都有約束。

二、政府和社會資本合作的項目適用范圍

PPP模式主要適用于政府負有提供責任又適宜市場化運作的公共服務、基礎設施類項目。燃氣、供電、供水、供熱、污水及垃圾處理等市政設施，公路、鐵路、機場、城市軌道交通等交通設施，醫療、旅游、教育培訓、健康養老等公共服務項目，以及水利、資源環境和生態保護等項目均可推行PPP模式。

各地的新建市政工程以及新型城鎮化試點項目，應優先考慮采用PPP模式建設。

市場化運作的水平取決于項目的財務收益狀況，并因此決定了具體的操作模式；

無論何種項目、或項目的財務收益水平如何，保證社會資本合理的收益是PPP模式的基本要求。

 三、政府和社會資本合作的項目操作模式選擇

 （一）經營性項目的操作模式

對于具有明確的收費基礎，并且經營收費能夠完全覆蓋投資成本的項目，可通過政府授予特許經營權，采用建設—運營—移交（BOT）、建設—擁有—運營—移交（BOOT）等模式推進。

要依法放開相關項目的建設、運營市場，積極推動自然壟斷行業逐步實行特許經營。

經營性項目，按照社會主義市場經濟體制的要求，本身就應當是社會資本投資的領域；

放開行業、領域的壟斷，是政府未來進一步改革的方向，小政府、大市場；

為保障公共利益，政府應當依法通過授權特許經營約束投資者的行為，并對公共產品或服務的價格進行適度控制。

（二）準經營性項目的操作模式

對于經營收費不足以覆蓋投資成本、需政府補貼部分資金或資源的項目，可通過政府授予特許經營權附加部分補貼或直接投資參股等措施，采用建設—運營—移交（BOT）、建設—擁有—運營（BOO）等模式推進。

要建立投資、補貼與價格的協同機制，為投資者獲得合理回報積極創造條件。

準經營性項目的操作需要政府財政性資金或公共資源的合理投入，以保障社會資本的合理收益要求；

補貼資金或資源的方式有多種，可根據實際情況進行選擇；

投資補助、貼息、財政補貼（收益補貼或價格補貼）、資源補貼等方式具有不同的特點。

（三）非經營性項目的操作模式

對于缺乏"使用者付費"基礎、主要依靠"政府付費"回收投資成本的項目，可通過政府購買服務，采用建設—擁有—運營（BOO）、委托運營等市場化模式推進。

要合理確定購買內容，把有限的資金用在刀刃上，切實提高資金使用效益。

非經營性，意味著項目沒有直接的財務收益，本應由政府投資建設和經營，但市場化的投資建設和經營更具效率，因此，可采用政府購買服務的方式實現為全社會提供公共服務的目的；

政府購買服務，實質上是將一次性的建設投入和持續的運行維護成本合理分攤到較長時期，不僅減輕政府當期壓力，而且有利于更早、更好地為社會提供服務。

四、政府和社會資本合作的工作機制

1、健全協調機制

按照部門聯動、分工明確、協同推進等要求，與有關部門建立協調推進機制，推動規劃、投資、價格、土地、金融等部門密切配合、形成合力，保障政府和社會資本合作積極穩妥推進。

－－PPP項目歸根到底是投資項目，不能脫離現行投資管理體制的約束。

2、明確實施主體

按照地方政府的相關要求，明確相應的行業管理部門、事業單位、行業運營公司或其他相關機構，作為政府授權的項目實施機構，在授權范圍內負責PPP項目的前期評估論證、實施方案編制、合作伙伴選擇、項目合同簽訂、項目組織實施以及合作期滿移交等工作。

－－實施主體的選擇，實際上與政府投資項目的項目單位選擇類似；

－－實施主體不宜參與社會資本合作者的競標選擇。

3、建立聯審機制

會同相關部門建立PPP項目的聯審機制，從項目建設的必要性及合規性、PPP模式的適用性、財政承受能力以及價格的合理性等方面，對項目實施方案進行可行性評估，確保"物有所值"。審查結果作為項目決策的重要依據。

投資管理體制決定了建立聯審機制；

PPP項目可能采用的社會資本收益方式決定了建立聯審機制。

4、規范價格管理

按照補償成本、合理收益、節約資源以及社會可承受的原則，加強投資成本和服務成本監測，加快理順價格水平。加強價格行為監管，既要防止項目法人隨意提價損害公共利益、不合理獲利，又要規范政府價格行為，提高政府定價、調價的科學性和透明度。

價格管理需要把握公共利益與社會資本收益之間的平衡關系；

價格管理應當以公共利益不受損害為基本前提；

價格調整應當通過公開聽證制度進行。

5、提升專業能力

加強引導，積極發揮各類專業中介機構在PPP項目的資產評估、成本核算、經濟補償、決策論證、合同管理、項目融資等方面的積極作用，提高項目決策的科學性、項目管理的專業性以及項目實施效率。加強PPP相關業務培訓，培養專業隊伍和人才。

各類專業中介機構的作用，可以覆蓋項目全過程，除了前期項目論證、實施方案論證外，還可以參與PPP項目的動態監測與評價；

法律服務機構、社會調查機構提供的服務是關鍵性的；

政府各個部門自身更加需要提高專業能力。

第六講 PPP的運行管理

PPP操作流程

一、項目遴選

會同行業管理部門、項目實施機構，及時從項目儲備庫或社會資本提出申請的潛在項目中篩選條件成熟的建設項目，編制實施方案并提交聯審機制審查，明確經濟技術指標、經營服務標準、投資概算構成、投資回報方式、價格確定及調價方式、財政補貼及財政承諾等核心事項。

－－項目遴選，是政府的主動行為，基于政府的主觀判斷；

－－遴選出的項目不一定能夠按照PPP模式進行，取決于社會資本的判斷。

二、篩選與交易機構設計

三、合作機構的選擇

四、項目公司組建

五、合同管理

項目實施機構和社會資本依法簽訂項目合同，明確服務標準、價格管理、回報方式、風險分擔、信息披露、違約處罰、政府接管以及評估論證等內容。各地可參考《政府和社會資本合作項目通用合同指南》，細化完善合同文本，確保合同內容全面、規范、有效。

通用合同指南提供了基本的指引，各地可根據實際情況進行調整；

合同對協議雙方具有相同的約束力，政府沒有特權。

六、績效評價

項目實施過程中，加強工程質量、運營標準的全程監督，確保公共產品和服務的質量、效率和延續性。鼓勵推進第三方評價，對公共產品和服務的數量、質量以及資金使用效率等方面進行綜合評價，評價結果向社會公示，作為價費標準、財政補貼以及合作期限等調整的參考依據。項目實施結束后，可對項目的成本效益、公眾滿意度、可持續性等進行后評價，評價結果作為完善PPP模式制度體系的參考依據。

 績效評價是全過程、動態的；

 第三方評價更具公信力和說服力；

 績效評價可利用現有的項目稽察、后評價等制度、理論和方法來進行；

 社會公眾的第三方評價是關鍵。

七、退出機制

政府和社會資本合作過程中，如遇不可抗力或違約事件導致項目提前終止時，項目實施機構要及時做好接管，保障項目設施持續運行，保證公共利益不受侵害。政府和社會資本合作期滿后，要按照合同約定的移交形式、移交內容和移交標準，及時組織開展項目驗收、資產交割等工作，妥善做好項目移交。依托各類產權、股權交易市場，為社會資本提供多元化、規范化、市場化的退出渠道。

公共利益至上，是PPP模式的前提條件，PPP項目的終止、移交、退出，均不得損害公共利益。

市場交易方式退出方式下，要考慮新合作伙伴的利益訴求及其影響。

第七講  PPP項目的八種死法

第一種

企業對未來預測不足→運營階段市場低需求，項目低收益→最終致使企業虧損。

舉例：杭州灣跨海大橋項目是以BOT形式參股的國家重大交通項目，在可行性階段，樂觀地預測到2010年大橋的車流量達1867萬輛，但實際車流量還不到預期的60%，僅有1112萬輛。

第二種

企業投標階段準備不充分，而政府談判階段選擇了經濟實力不足、PPP模式經驗不足的企業→建設階段，企業高負債，阻礙項目發展→不能物有所值，政府不得不回購或取消企業特許權。

舉例：墨西哥收費公路工程中政府為促成PPP項目，在投標階段對投標人的資格條件設置過于寬松，許多經濟實力不足的企業也中標。在工程建設期間這些企業對前期的工程設計投入不夠，導致施工后工程結算遠遠超過了工程預算、投資估算，項目完工期一拖再拖。

第三種

企業前期投標階段對成本估計不足→建設階段成本超支→項目不能物有所值。

舉例：杭州灣跨海大橋從規劃階段到竣工驗收階段10年間多次追加投資，從最初的64億到2011年的136億元，投資累計增加1倍多。

第四種

項目壽命期內企業經濟狀況惡化（由于：合同階段簽訂的“非競爭性條款”受到排擠→企業與政府間通過法律途徑解決合同爭議；項目建成后沒有實現預期利潤→企業虧損）→項目最終被政府回購，不能物有所值。

舉例：美國加州91號快速路項目，私營方CPTC把加州交通部告上法庭，私營方稱加州交通部拓寬91號公路的計劃違反了PPP合同中的“非競爭性條款”，要求政府賠償，最終政府以比項目造價多8000萬代價回購項目。

第五種

政府對項目缺乏監督管理→建設階段的項目質量不滿足要求，運營階段市場低需求、項目低收益→企業虧損。

舉例：英吉利海峽隧道項目施工時最初沒有考慮建設帶來的環境問題，但施工中的粉塵、污水、高溫、潮濕等影響整個工程的建設，政府不得不額外增加成本，保障安全和環保。

第六種

缺少對類似、替代項目的研究→運營階段，阻礙項目發展→政府回購或取消企業特許權。

舉例：曼谷高架道路和軌道系統項目中，政府缺少對類似、替代項目分析研究，項目投入施工建設后，在相近地段遇到了其他在建的類似工程，最終導致只有13%的工程在規定的工期內完成。

第七種

建設階段企業對項目管理不善，或政府“越位”濫用權力→運營階段，阻礙項目發展→政府回購或取消企業特許權。

舉例：墨西哥收費公路項目中政府為PPP項目的落地，要求國有商業銀行提供項目融資，為企業擔保，但由于項目收益低于預期，政府最終不得不承擔近百億美元的債務。

第八種

在運營階段沒有有效的營銷戰略→企業虧損。

舉例：北京鳥巢項目中，組成聯合體的三家企業都具有豐富的建設經驗和優良的融資能力，但未經營過體育場館，嚴重缺乏運營管理經驗和體育產業資源，注定了運營模式單一。“鳥巢”完成舉世矚目的2008年奧運會后，商業運營舉步維艱，效益微乎其微。

國內外PPP失敗案例基本情況

第八講 國際PPP發展趨勢及特點

一、英國PPP的起源與發展

英國率先提出了公私伙伴關系的概念，這種演變主要經歷了三個階段：

第一階段：私有化階段

第二階段：立約承包階段

第三階段：鼓勵私人投資行動(Private Finance Initiative，PFI)階段

第一階段：私有化階段

私有化是指把整個企業的所有權和經營權都交給私人部門。從上世紀80年代早期開始，撒切爾政府大規模出售國有企業，私有化運動開始啟動。

第二階段：立約承包階段

上世紀80年代和90年代，英國通過立法強制要求地方政府通過競爭性招標的形式，把諸多公共服務合同承包給那些能力評估級別高并且能夠高效提供所需服務的私人部門。這些公共服務包括垃圾回收、街道清掃、學校衛生與飲食服務、計算機服務、法律服務、人事服務以及住房管理等。從客觀的角度，這種方法可以有效降低輔助性服務成本。但由于被承包的公共服務很少能達到預期的效果，且遭到消費者的極力抵制，所以，英國于1997年取消了強制性立約承包。

第三階段：鼓勵私人投資行動階段

1989年，英國廢除了嚴格限制引進私人資本投資公共資產的規定。為了鼓勵私人資本進入衛生和地方政府部門，1992年，英國首次提出鼓勵私人投資行動(Private Finance Initiative，PFI)的概念。

在這一方式下，公共部門與私人部門供應商會簽訂長期的服務合同，該合同一般都會注明資產要求，因此需要私人部門資本的投入。鼓勵私人投資行動的優點在于可以獲得私人部門的管理技術優勢和財力支持，但核心服務仍然由公共部門提供。鼓勵私人投資行動更關注服務和資金效益，這與前一階段具有強烈價格導向的立約承包形成鮮明的對照。

PFI是英國PPP最典型的形式，因而很多人將PFI視作PPP的代名詞。上世紀90年代中期，因為缺乏綜合協調和充分的優先排序，大量項目過快實現投資導致PFI的發展受到阻礙。

二、英國政府采取了促進公私合營模式、鼓勵私人投資行動發展的相關措施

第一，成立促進PPP的政策工作小組。

第二，消除了實施PPP的法律障礙。

第三，采取并建立更加靈活的公私伙伴關系模式。除了英國經常采用的DBFO模式外， DBFT、BOT和BOO等其他公私伙伴關系模式也得到了發展，更好地適應了不斷變化的公私部門政策環境和實際需要。

第四，確定了項目重點和優先順序。

三、英國發展PPP的核心理念

英國發展PPP的核心理念是要實現“資金的價值” (value for money，VFM)，這主要體現在四個方面：一是為項目從設計、建設到運營的整個生命周期提供一個持續的激勵；二是給公共服務帶來新的創造性思維；三是將服務風險向私人部門轉移；四是市場的競爭壓力可以使政府從私人部門那里獲得效率，改善政府部門官僚作風。

PPP的實施要求政府實現服務供給文化的轉變，政府需要打破傳統的一些制度安排，更注重工作效率和支出效率，強調為“顧客”服務。

四、政府的職責與管制問題

英國政府主要通過兩個控制機制來解決問題：一是市場的力量即合同強制競爭招標；另一個是以會計、財務信息和批準為內容的控制機制。

PPP在英國的發展還是非常迅速并取得了良好的預期效果。英國財政部對已經完成的主要PPP項目的調查顯示，88%的項目能夠按時或提前完成，并且沒有出現因為工程建設超出預算而要求公共部門承擔額外費用的情況，75%的公共部門合作者認為他們的PPP項目在運營中的表現能夠達到預期或比預期的還要好。而在以前的調查中，70%的非PPP項目都會延期完成并且73%的項目都會超出預算。

五、美國PPP的起源和發展

上世紀80年代和90年代，為了在不提高稅收的前提下向不斷增長的人口提供公共服務，美國政府開始采用PPP方式。

但與大多數國家一樣，PPP對于美國并不是新生事物，美國很久以前就在使用各種形式的PPP。大部分的交通、水利及其他的公共服務最初都是由私人部門與聯邦、州或地方政府共同建設的，只是沒有將這種方式進行系統的理論研究和實踐總結。19世紀60年代建立的橫貫美國大陸的鐵路就是一個政府與私人鐵路公司合作的成功案例。

美國采用PPP來提供公共服務的7個原因

節約成本

政府工作人員和專業知識的缺乏

缺少政府政治領導能力的支持

靈活性

增加創新

提高效率

獲得高質量的服務

應用情況

目前在美國，公私伙伴關系己經延伸到了幾乎所有的公共部門，從學校、醫院、監獄到輸油管道、交通運輸、垃圾處理，甚至在軍事、航空航天等領域都出現了PPP的方式，私人部門參與基礎設施建設的力度日益加強。在聯邦政府中，所簽PPP合同金額約占預算支出的七分之一，其中三分之二用于國防部。

美國PPP的特點

美國PPP與英國相比更具有多樣性。美國作為一個聯邦制國家，各個州和地方政府都具有比較大的自治權，因此，各個州及地方政府會根據自己的要求實行不同模式和不同程度的PPP。另外，美國沒有像英國那樣建立一個統一的政府機構推動PPP的發展，也沒有形成一個獨特的、作用突出的PPP模式。

PPP確實在美國面臨很多阻力。阻力之一來源于美國的稅收體制。因為根據法律規定，美國的聯邦政府和州政府有權發行債券。債券是免稅的，而私人部門融資則要繳稅，這就使私人投資的成本高于政府投資，在客觀上無法促進私人部門的參與。另外，由于美國是一個勞工組織比較發達的國家，勞工組織的壓力也使得美國在推進PPP的過程中面臨很大的阻力。

六、香港地鐵+物業融資模式

香港地鐵公司自1975年成立以來，其發展大致經歷了公用事業單位階段、私營化階段以及異地擴張階段。目前，香港地鐵公司是世界上運營效率最高、盈利情況最為理性的地鐵公司之一。其核心的盈利模式可總結為“地鐵＋物業”的組合。香港政府將擬建地鐵項目的建設權、運營權與地鐵周邊的土地使用權同時授予鐵路公司，由鐵路公司將鐵路與物業同步規劃，同步建設。通過鐵路建設使物業實現快速增值；通過物業發展為鐵路帶來新的客流，實現“1+1>2”的協同效應。鐵路公司以出售或出租優質物業所創造的資本收益彌補鐵路建設和運營成本，并取得合理的投資、運營回報。

尾聲  問題與出路

PPP立法刻不容緩

PPP的立法在業內已經呼吁了很久，但是由于各方認識不同，實際操作經驗不足，加上立法的法定程序較多，導致相關法律遲遲不能出臺。

盡快統一社會認識

目前的PPP操作，雖然兩大部委陸續通過示范項目等方式進行推廣，但是實際上社會各方，都對PPP存在的各自的片面性理解。

比如：兩大部委對PPP操作存在不同規定，眾多政府部門依然把PPP作為融資工具，眾多建設型企業，仍然作為施工利潤獲取形式；眾多民企和央企，依然存在著政治與經濟優勢的爭搶等；最多涉及的普通人不知道如何行使法律賦予的參與、監督權力等。

加強對PPP參與方的管理

PPP參與方，涉及政府、社會資本、金融機構、建設單位、中介咨詢機構等等，目前看，這些參與方對現行文件的執行還很缺乏管理。

比如，即使是政府方，對相關信息公開的執行力度就很有限。包括示范項目的評審，也依然缺少社會參與，對項目執行情況缺少實際督導，導致很多示范項目充其量也就是個試點項目。