2021年9月26日下午，作為2020/2021中國城市規劃年會暨2021中國城市規劃學術季的重要活動之一，由北京清華同衡規劃設計研究院和清華大學中國新型城鎮化研究院聯合承辦的學術對話二十七“市縣發展規劃與國土空間規劃”在成都市成功舉辦。國家發展改革委城市和小城鎮改革發展中心主任、研究員史育龍以線上參會形式作了題為《從市縣十四五規劃實踐看發展規劃與國土空間規劃的有效銜接》的主旨報告。以下為大家分享報告主要內容。

國家發展改革委城市和小城鎮改革發展中心主任、研究員

史育龍主任立足當前發展階段特征，結合“十四五”規劃實踐推進情況，認為市縣級發展規劃和國土空間規劃的當務之急是要解決二者的有效銜接問題。

報告主要包括四個部分：一是市縣發展規劃與國土空間規劃關系辨析；二是市縣“十四五”發展規劃的空間布局與管控思路；三是市縣國土空間規劃對發展規劃的空間保障；四是市縣發展規劃與國土空間規劃的銜接思路。

#1市縣發展規劃與國土空間規劃的關系辨析

2014年，針對我國多種空間性規劃長期并存、發展規劃對空間安排的重視不足等問題，發改、國土、環保、住建四部門在全國選取了28個市縣分別開展“多規合一”試點，經過實踐探索形成了先推擠空間類規劃的“多規合一”，后期再整合發展類規劃和空間類規劃的共識。

2018年以來，《中共中央 國務院關于統一規劃體系更好發揮國家發展規劃戰略導向作用的意見》（中發【2018】44號）和《中共中央 國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》（中發【2019】18號）相繼發布，分別就統一規劃體系、更好發揮國家發展規劃的戰略導向作用，以及建立國土空間規劃體系做出安排。中發【2018】44號文件提出要“建立以國家發展規劃為統領，以空間規劃為基礎，以專項規劃、區域規劃為支撐，由國家、省、市縣各級規劃共同組成，定位準確、邊界清晰、功能互補、統一銜接的國家規劃體系”并“建立健全規劃銜接協調機制”。中發【2019】18號文則進一步明確了“發揮國土空間規劃在國家規劃體系中的基礎性作用，為國家發展規劃落地實施提供空間保障”。

基于此，史育龍提出“統領”和“基礎”是理解發展規劃與國土空間規劃的關鍵，發展規劃要注重從發展的視角明確空間布局及優化需求，而國土空間規劃要為發展規劃提供空間支撐的供給和指引。

#2市縣“十四五”發展規劃的空間布局與管控思路

史育龍認為，從頂層設計對發展規劃的內容要求來看，44號文要求強化國家發展規劃的統領作用，發揮國家發展規劃統籌重大戰略和重大舉措的時空安排功能，明確空間戰略格局、空間結構優化方向，以及重大生產力布局安排等，為國家級空間規劃留出接口。

相比以往的五年規劃，全國“十四五”規劃綱要主要有如下轉變：

一是更加重視發展戰略、任務的空間落地；

二是更加強調系統觀念，倡導功能引領下的空間治理；

三是更強調與國家重大區域戰略之間的銜接融合； 

四是空間治理的尺度更加精確，從原來的片區細化落實到空間單元。

市縣層面作為對頂層設計、上位規劃的落實，也應當對未來空間格局的塑造、現狀空間結構問題及其優化方向做出安排。從各地陸續發布的“十四五”發展規劃《綱要》看，大都顯示出對有關空間布局優化內容的高度重視和強化，可以歸納為“以圖件內容展示空間布局思路（圖件類）、以專門章節闡釋空間優化取向（專章類）、以工程項目清單明確空間需求與接口（清單類）”三類典型做法。

圖件類重點聚焦總體空間格局和專項空間布局的統籌安排，其中，青島市、成都市對生態、農業、城鎮三類空間布局，以及城鎮體系和生態空間格局等做出清晰的宏觀統籌安排；惠州市、汪清縣通過對產業發展布局、高速公路網布局等對空間內容做出進一步充實和強化。

專章類以文字描述的形式細化了各類空間的規劃目標、布局要求和引導路徑。其中，巴彥淖爾市從國土空間開發保護格局、區域產業發展布局、新型城鎮化格局對三類空間布局、城市發展結構做出安排；杭州市提出構建新型特大城市空間格局，并為煥發中心城區活力、推動縣市和美麗城鎮融合發展指出明確的空間優化方向。

清單類以安吉縣為例，提出了重大改革、重大政策、重大平臺和重大項目四類清單，對重要的用地需求做出明確的安排，也提出了相應的空間需求與銜接需求。

#3市縣國土空間規劃對發展規劃的空間保障

史育龍以常熟市國土空間規劃近期實施方案的“十四五”發展規劃銜接專章為例，提出空間規劃視角對發展規劃空間保障的“三部曲”：從規劃維度，明確新增城鄉建設用地與生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界和生態空間管控區的空間關系和銜接策略，確保規劃落地的可能性；從實施方案維度，圍繞“十四五”期間的重大項目，尤其是重大產業項目、民生項目和基礎設施項目的空間需求，將項目各類信息匯總整理，以做出布局研判和空間安排；同時，考慮到用地保障的不確定性，采取總量控制的原則，依據重大建設項目清單的落實情況，先到先得，用完為止。最終，通過國土空間規劃的保障，實現落實產業發展體系、保障重大基礎設施建設要求、優化全域國土空間資源布局等“十四五”期間的發展要求和目標。

#4市縣發展規劃與國土空間規劃的銜接思路

史育龍圍繞發展規劃與國土空間規劃的銜接，提出了四個方面的思路探索：

一是準確把握“兩規”功能定位和銜接重點，建議以定位目標、指標體系、空間格局、重大工程等為重點作好市縣“兩規”銜接，使得兩類規劃各司其職，且能兼顧各自的差異化重點和實施的操作性,形成相互支持的良性互動。同時，發展規劃與國土空間規劃的內容要注意避免交叉重疊，共識性內容應保持一致。

二是推動規劃信息平臺共享共用，完善部門信息共享的長效機制，為發展規劃和國土空間規劃的銜接提供平臺和技術支撐，保障重大項目落地實施。建議對照規劃的“多規合一”要求形成業務流程的“多審合一”，將重大項目落實到“一張圖”系統中或列入年度計劃中優先保障；建立部門信息共享機制，結合城市體檢評估工作建立有效的考核評估體系和完善的獎懲措施。

三是加強制度建設，探索建立發展規劃與國土空間規劃同周期協作機制。建議以五年為主要周期實行“兩規”同步評估調整，按照“遠近結合、優勢互補”的原則，發揮十五年周期的戰略導向作用和五年周期的落地實施優勢。

四是加強相關法律法規建設，形成“兩規”相得益彰的良性互動關系。通過立法和法規的建設，明確規劃銜接重點內容的相關條款，促進發展規劃和國土空間規劃的銜接更加規范化、制度化和程序化，從而以完善的規劃體系確保實現更加有效、可實施的“兩規”協同。