每年兩會都要討論房地產稅，但每年的結果似乎都一樣。從官方最新的表態來看，“穩妥”推進意味著進度依然比較緩慢。我們在此前的報告中曾做過分析，房地產稅落地需要經歷起草法律草案、公開征求意見、國務院常務會議審議、全國人大常委會審議（估計要三審）、再次公開征求意見、專家評審、全國人大常委會表決、簽署主席令等八步，而目前我們仍處于第一步，可以確定的是，房地產稅的立法還需要很長時間。環保稅從形成方案到落地尚且用了三年時間，目前還沒有草案的房地產稅落地至少要5年以后了。
房地產稅確實會對存量房持有者造成一定沖擊，而且征收難度大，所以進度推遲在預期之中。但為什么還有很多人呼吁出臺房地產稅？因為房地產稅的缺位的確造成了一個很顯著的問題：住房空置。
房價一波又一波的上漲，很多人為買不起房而苦惱，但與此同時，數據顯示中國的戶均住房已經超過1套。理論上講，每家都應該有一套房子，足夠用了。但為什么還有那么多人買不起房、買不到房？問題就出在房子持有的結構和房地產的稅收體系上。盡管總體上看房子是夠用的，但由于結構上分布不均，有的家庭一套都沒有，而有的家庭有很多套房，大量空置。這個問題，和我們在持有環節的房地產稅上一直缺位有脫不開的關系。
今天我們就跳出房地產稅本身，來系統的分析一下房地產稅背后的空置率問題。報告包括四個部分展開：一是空置的現狀，看看有多少房子空置；二是空置的成因，看看為何空置率居高不下；三是空置給經濟和社會帶來的影響；四是如何去解決空置問題。
1、空置的現狀：擁擠的城市，并不擁擠的房子
中國住房空置問題一直是社會關注的熱點。一人擁有超多套房的新聞屢見不鮮，如2013原鐵道部部長劉志軍被查處房產高達374套，2018年云南省第一人民醫院原院長王天朝名下擁有100多套房產等，無數身邊的案例告訴我們，中國的住房空置率真的不低。但由于統計困難、話題敏感，大家對空置率數據一直眾說紛紜。目前比較權威的有四大類統計口徑，包括國際組織、政府部門、學術研究、社會調查。
一是國際貨幣基金組織（IMF）的數據：空置面積高達10億平方米。IMF副總裁朱民在IMF2015春季年會期間指出，中國樓市的首要問題是空置率太高，空置面積高達10億平方米。中國住房供應過剩遍及全國，在較小城市和中國東北部尤其明顯。但具體的樣本選擇、數據采集、調查方式等并未對外公布，真實性無法保證。
二是國家電網等政府機構調查數據：空置率超過10%。國家電網將一年一戶用電量不超過20度的住房視為“空置”， 原中央農村工作領導小組副組長兼辦公室主任陳錫文披露據此測算的2017年大中城市房屋空置率為11.9%，小城市房屋空置率為13.9%。查電表的調查方式能夠相對真實反映已出售房屋的存量空置情況，但會忽略已建成的待售房屋，即未考慮新增空置，導致真實的空置率被低估。
也有不少地方政府機構對空置率進行摸底調查，如2012年北京市公安局人口管理總隊調查顯示北京全市房屋1320.5萬套，如果按照辦理入住手續后一直無人居住，或者最近連續半年無人居住的標準，初步核對空置房屋381.2萬戶，住房空置率高達29%。除了未考慮新增空置外，這種算法基本合理，但還有一個不足，那就是年代相隔較遠，目前的情況不得而知。
三是學術研究抽樣調查數據：空置率超過20%。西南財經大學中國家庭金融調查與研究中心歷時5年通過對29個省市262個縣1048個社區進行分層隨機抽樣調查顯示2013年我國城鎮住宅整體空置率達到22.4%，一、二、三線城市分別為21.2%、21.8%和23.2%。該研究樣本覆蓋面廣、調查歷時長、調查方式較為科學，調查結果可信度較高。但需要注意的是，抽樣調查的空置房標準包括兩類：一類是一套房家庭因外出務工等原因而無人居住的住房；另一類是多套房家庭既未自住也無他人居住的住房。將外出務工者的結構空置住房納入空置范疇會夸大我國的住房空置水平。
除此之外，中央黨校周天勇副所長估算的中國城鎮空置率約在20%-25%之間，此處的空置是包括已經被購買和竣工住宅的空置率，可綜合反映了住宅一級市場和二級市場的整體空置情況，但具體的測算過程未對外公布。
四是社會調查數據：主要城市空置率超過22%。2015年5月11日至5月20日，騰訊網等機構通過對全國196個城市超過50萬網友抽樣調查結果顯示中國主要城市的住房空置率整體水平在22%至26%之間，其中一線城市空置率22%，二線城市24%，三線城市26%。該調查覆蓋面廣、涉及對象廣泛，但調查時間較短，且集中于20-39歲人群，受訪人群年齡分布不太合理，會使得結果有失偏頗。
從結構上來看，我國三四線城市住房空置率高于一二線城市。雖然我國城鎮住宅空置率尚無全口徑的準確數據，但是從上面四大類數據口徑可以看出我國空置率超過10%，已處于危險區間，且存在結構性差異，大城市不少，小城鎮更多，三四線城市空置率水平要明顯高于一二線城市。
與國際水平相比，我國住房空置率也明顯處于相對高位。美國普查局數據顯示美國2018年第一季度的房屋空置率僅為1.5%；2016年加拿大的空置率約為3.7%。2013年日本空置房屋約820萬套，空置率約為13.5%；歐洲國家空置率普遍也不高：2017年英國空置率最高的地區為1.4%，德國為7.9%，法國為8.1%；香港2017年的空置率為3.7%，并在長時間內保持了較低的水平。不難看出，我國的空置率處于相對高位。
2、空置的成因為何空置率如此之高？
住房空置是指處于閑置狀態，既不出租也不出售，從上面的統計口徑可以看出，中國住房空置可分為兩大類：一是新增空置，房屋建成后還未銷售，即統計局公布的住房待售面積，目前大概有5億平方米，得益于樓市去庫存，房地產市場整體庫存并不高，去化周期為4-6個月，這部分問題不大；二是存量空置，簡單來說就是已經建成出售的房子依然沒有人住，這可能是因人口流動導致的空置，也可能是投資需求催生的空置。人口向大城市聚集已成常態，會出現資源錯配而形成的中小城市空置，但這是城鎮化進程中的必然趨勢，隨著城鎮化的推進，會逐步被消化。所以，問題的核心其實是在后一部分，也就是因投資或者投機而產生的空置。簡單來說，就是有一些人買了房空著，坐等漲價。從全球來看，中國這種現象肯定是不正常的，主要是由以下四個中國特色的原因造成：
第一， 房地產稅和空置稅缺位，幾乎沒有持有成本。國內現行的房地產稅費主要體現在交易環節，多為一次性成本，只有房地產稅和城鎮土地使用稅是針對房產持有環節的，但房產稅目前只有在上海和重慶進行試點，還未全面推出。也就是說如果不交易，中國房屋持有幾乎無成本。我國的房地產稅和空置稅遲遲未出臺助長了住房市場的投機情緒，加強了住房的投資屬性。國際對比來看，空置率最低的幾個國家大多都出臺了房地產稅和空置稅政策，如美國每個州每年都會征收房地產稅，稅率分布在0.5%-2.5%，對住房所有者是一筆不小的支出；法國政府于1999年便對房屋閑置業主出臺了嚴厲的處罰措施，閑置房屋的罰金高達房屋價款的10%-15%。而我國的房地產稅和空置稅政策卻一直缺位，跟國際對比空置住房持有成本幾乎可以忽略不計，是住房空置的主要動因。
第二， 不僅沒有持有成本，而且租金收益也明顯偏低。空置房既不出售也不出租，從經濟學的角度來看，房屋空置損失了一定的機會成本，即房屋出租的租金收入。但是由于我國的租金收益率偏低，根據全球城市租金回報率調查數據，深圳、上海、北京、廣州的租金回報率分別為1.41%、1.74%、1.48%、1.57%，遠低于全球范圍內所有樣本城市超過4%的平均水平。而且房屋出租后，房主很難擇機轉手變現。所以不少房主寧愿空著，舍棄租金收益，以便增值后伺機轉手賣出。
第三， 短期交易成本偏高，住房持有時間越長，交易成本會越低。我國二手房轉手成本包括契稅、個人所得稅、增值稅、交易服務費和中介費等，稅費和交易費用加起來通常會達到房屋價值的10%以上。雖說這些費用一般都轉嫁給買方承擔，但也會減少房主的收益。如果住宅在短時間內轉手，房屋增值還沒有達到一定的幅度，投資者獲利空間是非常小的，不太劃算。而且購房者持有住宅時間越長，轉手成本越低，一些稅費可在房產證達到一定年限后得到免除。如增值稅在房產持有年限超過2年之后可以得到免除，如個人所得稅在房產持有年限超過5年之后可以得到免除。也就是說，空置時間越長，轉手成本越低，房屋增值幅度越大，越有利于投資者增厚收益。
第四， 過去房價漲多跌少，而且每一次下跌之后都是更強勁的上漲，形成了房價永遠漲的慣性預期，導致有些人即便空著也不舍得賣。過去十幾年，房地產是中國最堅挺的資產，沒有之一。從上漲的時間來看，在過去178個月中，有134個月二手房房價漲幅為正，11個月持平，僅有33個月房價漲幅為負。從波動的幅度來看，每一次房價的漲幅也遠遠大于跌幅，過去十幾年，70個大中城市二手房的價格平均每月上漲0.52%，下跌平均每月下跌僅0.32%。以北京為例，上漲時平均每月漲幅為1.23%，而下跌時平均每月跌幅僅為0.49%，10年間北京二手房市場均價就上漲了近10倍。即使由于調控過緊房價出現負增長，一旦政策有所放松，房價又重回上行趨勢甚至報復性上漲。而事實上，考慮到房地產在宏觀經濟中的重要性和地方對土地財政的依賴性，人們對于房價長期上漲的預期會越來越強烈。本來持有成本和機會成本低，長期收益看上去又很可觀，自然就出現了大量房屋空置、靜候升值的問題。
3、空置的影響，房價上漲的助推器，改革的絆腳石
房屋控制上去是個人問題，但當其成為普遍現象的時候，就不僅是房東損失租金收益那么簡單了，這可能會給整個經濟轉型、社會發展及改革的推進造成巨大的扭曲。
第一， 減少了住房供給，間接推高房價和租金。空置是中國房價和租金上漲的重要推手。持有成本和機會成本低的結果是住房存量供給能夠像股票一樣幾乎無成本的“停牌”退出交易。結果就是當需求旺盛的時候，供給根本跟不上需求，市場恐慌，價格瘋狂的上漲，而當需求萎縮的時候，大量的房子“停牌”，沒人買也沒人賣，價格依然堅挺，等到需求再度回暖的時候，房價又開始新一輪上漲，周而復始。之前北京租金出現跳漲，除了資本的助推外，背后的根本原因是出租房供不應求，我愛我家前副總裁胡景暉指出北京六環內至少有100萬套房處于空置狀態，既不出租又不出售，也印證了這一點，高空置是推高房租上漲的原因之一。
第二， 浪費了大量資源，不利于發揮經濟增長的潛力。房產投資是我國家庭資產配置的首選，占比高達71.5%，遠高于美國的15.5%，由于不少房屋處于閑置狀態，導致大部分居民資產因此被沉淀下來，唯一發揮的作用就是讓房主覺得有錢有資產，但實際上不變現都是虛幻的“估值”，反而會造成資源浪費。從購房者自身出發，居民瘋狂加杠桿購房，會對日常消費能力形成產生一定的擠出效應；從社會層面出發，大量的住房集中在少數人手中，剛需人群住房短缺，而無真實需求的炒房族持有多套房產，會扭曲資源配置，造成資源浪費，并且在一定程度上拉大了階層之間貧富差距。
第三， 扭曲了產業信號，導致房地產行業非理性繁榮，不利于經濟轉型。房地產企業通常以銷售為重要依據來決定投資。因此如果銷售額中包含了很多非剛需的成分則會導致房企過度投資。如2013年房地產銷售十分火爆，2013年2月全國商品房銷售面積累計同比接近50%，中央對房地產的預判是供給不足，要求千方百計增加房地產供應，在這樣的背景下，房企在三四線城市并無實際需求支撐的情況下，出現了非理性的過度開發現象，這場過熱的房產投資最終導致三四線商品房庫存的大量積壓。2014年三四線商品房可售面積曾攀升至17.5億平方米，需要3年多的時間來消化。2015年末中央對房地產的表態轉為“化解房地產庫存”，房地產庫存高企成為經濟增長乏力的重要原因。
自2003年房地產業被確認為拉動中國經濟發展的支柱產業后，成為經濟增長的重要推動力。但也需要注意到，房地產是典型的資金密集型產業，資金投入大，本身并沒有多少科技含量，若建成后被空置，房地產則會淪為資金的蓄水池，大量資金被沉淀，而這些稀缺資金本可以在實體領域、在新興制造業發揮更大的效用，結果導致資金脫實向虛，制約經濟轉型。
第四，形成投機性既得利益群體，不利于房地產稅等房地產長效機制改革，不利于社會公平和社會福利的進步。空置房的房主大部分是擁有多套房的高收入的富裕階層，當空置間接推高房價的時候，他們會因此受益，但從整個社會來看，這嚴重損害了無房剛需群體以及大部分中低收入階層的利益，他們要么買不到房，要么為房子付出更高的代價。既得利益群體更傾向于反對不利于房價和解決空置問題的改革政策，成為改革的絆腳石。
4、空置的對策：給出答案很簡單，承認問題不容易
解決空置問題并不難，大部分國家是通過稅收來進行調節。除了針對所有住房的房地產稅之外，專門針對空置房的空置稅或者相關稅種是最常用也是最有效的方法。從全球經驗來看，這能有效的引導部分存量空置變成樓市中的有效供給，很多出臺空置稅或者相關房地產稅的發達國家住房空置率長期保持在較低水平。
國際上常用的空置稅有兩種：一種是征收真正意義上的空置稅，即對符合空置條件的住房加征空置稅；另一種是對二手房的交易環節征收印花稅和流轉稅，這種房地產稅也是出于降低空置，屬于廣義空置稅的范疇。
狹義空置稅：為提高住宅和土地的利用率，法國、溫哥華和澳大利亞的維多利亞州均直接對區域內的空置住宅征收空置住宅稅。法國關于空置的定義較為嚴格，對兩年內每次連續居住時間均小于30天的房產開征空置住宅稅，空置稅以住宅所占用土地租金作為稅基，前三年適用稅率分別為10%、12.5%和15%，空置年份越長，對應稅率越高。溫哥華以空置住宅的評估價值作為稅基，對1年內無人居住達到180天的房屋征收1%的空置稅，并且政府對居民的空置土地也進行征稅以防止居民拆掉空置的住宅。澳大利亞維多利亞州對轄區內空置率較高的區域征收空置稅，對超過6個月空置的住房，以房產增值部分作為稅基征收1%的住宅空置稅。
廣義空置稅：部分國家如英國和韓國雖未專門設置空置稅，但當地政府對居民多套房征收的印花稅和轉讓稅也可被視為廣義上的空置稅。在英國，居民第二住房需多繳納3%的印花稅，印花稅以房屋價值為基礎，二套房適用稅率最高可達15%，此外，英國也允許地方政府對空置房屋多征50%市政稅以增加空置房屋的持有成本；在韓國，以住宅的增值部分為基礎，政府對居民首套房僅征收9%的轉讓稅，而對二套房最高將征收60%的轉讓所得稅。通過提高多套房的轉讓所得稅稅率來抑制居民過度持有房產的投機行為，二手房持有量的逐步減少將有效的控制存量住房的空置規模。
總的來說，中國的房地產空置率明顯偏高，這既有房地產周期等客觀的經濟原因，也有房地產稅等主觀的政策原因。但不管什么原因，這個問題都已經給社會公平和經濟發展帶來了巨大的扭曲。在中央定調房住不炒的大背景下，未來想解決這個問題并不難，難的是先承認問題、正視問題。
